城投公司“市场化基因改造”势在必行

2018 年 2 月 8 日，国家发展改革委和财政部联合下发《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金［2018］194 号，以下简称“194 号文”），进一步规范企业债券发行、强化监管，防范地方债务风险。

194号文发布背景

从 2013 年全国政府性债务审计之后，城投债发行持续创新高，2017 年受政策限制虽有所降低但仍处于高位，城投平台持续加杠杆导致负债率飙升，地方隐性债务风险上升，城投平台面临强大的降杠杆压力。值得注意的是 2017 年城投债净融资量（总发行量减借新还旧融资量）降低幅度不小，几乎与 2011 年持平，这与 2017 年监管政策趋严有很大关系。2017 年国家发展改革委和财政部就联合下发了《关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知》和《关于开展 2018 年度企业债券存续期监督检查和本息兑付风险排查有关工作的通知》两份文件，构筑了企业债券风险体系基本框架，开启了企业债券风险体系统一标准下的多部委统一监管新模式，194 号文是对企业债券风险体系的补充和升级。

根据发行主体是否属于城投平台类公司，企业债可以细分为城投债和产业债，而据 wind 数据显示，截止到 2017 年底，我国发行的城投债占企业债券总量的 70％以上。城投债作为地方政府隐性债务的重要组成部分，对其加强监管是防范化解重大风险攻坚战（三大攻坚战之首）的必然选择。

194号文亮点

亮点一 ：完善“公益性资产”的定义。

194 号文再次重申严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产，并对“公益性资产”的定义补充完善，新增加的范例包括公共文化设施、公共广场、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等，明确了公益性资产都是没有经营收入、无法实现现金流收入或没有流动性的资产，具有一定收益的准公益性资产并不在禁止之列，形成了一定的操作空间，这为企业债券发行实操提供了明确指引。

亮点二 ：运作市场化

按照 194 号文的要求，申报企业应当市场化运作，健全公司治理结构、管理决策机制和财务管理制度，市场化运作的核心在于平台公司自身经营的市场化。按照国资委对国有企业分类监管要求，公益类企业重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力 ；公益类企业也是市场化企业的一种，城投平台市场化经营并不意味着不再参与政府类项目（特别是没有经营现金流的公益类项目），而是要求城投平台公司在参与公益类项目的过程中是以市场主体的形式参与其中，按照绩效考核等市场化方式来履行权利和承担义务。

亮点三 ：融资市场化

市场化融资则意味着申报企业在发行企业债券时，要剥离纯公益类资产，依托自身信用制定本息偿付计划和落实偿债保障措施，确保债券本息按期兑付，申报发债时应主动公开声明不承担政府融资职能，发行债券不涉及新增地方政府债务，融资市场化要求与2017 年 50 号文一脉相承。

亮点四 ：回报市场化

194 号文的“市场化投资回报机制”，实际上是要求无论企业债募投项目是否属于公益性项目，都要求申报企业与地方政府签订合作协议或者合同，按照市场化原则约定在项目建设过程中或建设完成后各自的权利义务，比如棚改类项目，地方政府需要履行的义务包括按时划拨承诺的相关财政补贴 ；文件同时要求“各地财政部门应当按规定在年度预算中安排资金及时支付给依法合规承接政府投资项目的企业，防止地方政府恶意拖欠企业工程款”，这就要求地方政府在安排新的项目投资时，必须规划好相关的支出预算，做到“量入为出”，杜绝隐性债务的增加。

对城投公司影响

影响一 ：近期融资相对困难

在统一监管标准的背景下，城投公司发行企业债过审的困难加剧，融资渠道可能变窄，间导致融资成本升高，部分项目（主要是纯公益性项目）基本无法通过债券市场获得资金，而过往项目或多或少都有公益性资产掺杂其中，所以城投公司存量债务再融资问题会更加严峻。

影响二 ：城投企业运作亟待全面转型市场化

为发行企业债券获得低成本资金，城投公司在公司治理、管理决策机制和财务管理制度等方面必须要符合监管标准，这就倒逼城投公司规范自身运营，在管理结构、资本运作、产业结构、子公司管控、人才结构等多方面做出长远规划。

影响三 ：进一步增加对地方政府的约束

194 号文对城投公司的长远发展是有益的，因其不但约束城投公司，同时也约束地方政府，城投公司过去因为承担过多的政府项目，而地方政府欠款又将债务压力转移到城投公司身上，政府欠款主要有表内的应收账款、其他应收款和表外的未实现补贴三种形式。194 号文的发布意味着未来城投公司新增投资支出有了比较明确的资金来源，理论上会减少企业应收款项的新增规模，减少对企业资金的占用，从而有利于城投公司的发展。

城投公司何去何从

纵观 194 号文等一系列文件，城投公司的转型发展迫在眉睫，城投公司的转型应以“全面市场化转型”为主题，在以下方面做出努力 ：

首先，完善治理结构顶层设计。即由股东会（出资人）、董事会、监事会、党委会、高管层按照公司章程及专项议事规则的约定，制定明确的权限委托规定和决策程序。划清政府与平台公司权责界面，按章决策、按章办事、按章追责，政府方出资代表通过股东大会或者董事会履行职责，行政职能和股权职能切实分离，促进国企真正成为独立市场主体。

其次，制定高度实操性的转型战略。特别重要的是应紧密围绕城市总体发展战略要求，明晰城投公司的战略定位及发展目标，并在发展路径、产业组合、资本运作等多方面做出系统规划，最终通过制定完善的运营配称及行动计划来保障城市发展与自身战略的执行。同时应主动向上营销，获得更多资源与政策支持。

再次，强化资金集中管理体系建设。鉴于笔者给已服务过的天津住宅集团、鄂旅投、四川交投、新疆机场集团、新疆水投等集团型客户均推荐资金集中管理体系，能够切实解决集团型城投公司四大问题 ：减少“存贷双高”、降低集团总体融资成本、提升资金风险预警水平、强化对子公司管控等。

最后，建立市场化的人才队伍。围绕陆续发布的政策文件要求，城投公司亟需启动市场化转型，而人才结构将成为运营配称体系中的首要门槛。一方面，城投公司应根据市场化业务板块的布局，加大市场化经营人才招聘力度 ；另一方面，应在全公司上下有效配置人力资源，推行可激发人才活力的综合举措，构建出城投公司全员想发展、肯发展、会发展的内生“核动力”。